在当下农村社会结构发生剧烈变革、村庄开始加剧分化的今天，中国乡村衰败成为城镇化加速进程中的必然产物。党的报告中首次明确提出“乡村振兴”发展战略，并将其作为我国建设现代化经济体系的七大战略之一写入党章。2018年的中央一号文件将宅基地“三权分置”改革放在了乡村振兴战略的重要位置，虽然浙江嘉兴、四川成都、天津等地在之前就对宅基地制度改革进行了各种形式的尝试和探索，也取得了一定的进展和成效，但是并未与乡村振兴战略相契合。未来的宅基地制度改革，应把持振兴乡村的基本方向，以乡村振兴战略的总要求为基准，提高宅基地“三权分置”改革制度供给质量。可以说，在乡村振兴战略框架下盘活闲置宅基地具有重大而深远的意义，不仅可以造福亿万农民群众增加其财产性收入，而且可消除不利于乡村发展的土地制度制约，有效激活农村宅基地市场，更加合理高效配置城乡土地资源，让城市社会资本参与乡村建设发展。基于此，本文将在乡村振兴战略背景下展开对宅基地“三权分置”改革内在要求、实施路径及如何防范潜在风险等方面的研究，希望能为进一步加强丰富完善宅基地“三权分置”改革理论和顶层制度设计提供参考借鉴。

一、乡村振兴对宅基地“三权分置”改革的内在要求

厘清人地关系是农村改革的核心，而土地改革又是农村一切改革的核心问题。在中央一号文件《乡村振兴战略意见》中提出了乡村振兴的总要求，而宅基地“三权分置”改革将是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”这一目标的有效抓手和突破口。宅基地“三权分置”改革应以《乡村振兴战略意见》的基本要求为根本遵循，准确把握和研判乡村振兴战略基本方向，实现强产兴村富农目标。

1.宅基地“三权分置”改革要为产业兴旺提供落地空间

产业兴旺是乡村振兴的重点。在乡村振兴战略实施中，在不触及十八亿亩耕地红线的前提下盘活农村大量的闲置宅基地是促使产业落地的重要途径之一。据农业农村部调查研究，我国农村宅基地占了农村集体建设用地总量的70%以上，不仅数量规模大，而且有大量的整治和利用空间。而宅基地“三权分置”改革将进一步充分激活“三权”各自所发挥的效能，形成权属明确、功能完善、利用充分的“分置”格局。其中，稳定农户资格权，可以让农民毫无后顾之忧地将宅基地流转出来，通过宅基地腾退、整治、流转等途径让农村产业落地，释放土地作为市场要素的巨大能量；而放活宅基地使用权则为农业适度规模发展创造重要条件，为培育农村新型经营主体提供重要契机。在乡村振兴背景下，宅基地“三权分置”改革要在符合乡村规划及严格控制土地用途的前提下，鼓励宅基地占有者（农民或集体经济组织）通过出租、自营、连营、入股等各种方式盘活闲置宅基地及农房，[1]大量发展乡村旅游、乡村民宿、观光农业、生态教育、旅游小镇、度假康养、民俗展览、创意办公和农产品加工、仓储、冷链物流等一二三产业融合发展项目。

2.宅基地“三权分置”改革要为改善农村居住空间打下基础

乡村振兴，离不开居住环境的改善。从全国农村调研的实际情况看，影响当前农村生产生活环境的主要因素就在于村庄缺乏统一科学规划，农村建房布局随意散乱、乱搭乱建导致违章建筑较多，没有整体的视觉美感，同时又影响了正常的生产生活。在乡村振兴战略实施中要达到提升农村生产生活居住环境的目的，不仅要提前做好农村村庄的统一科学规划，同时又要在宅基地“三权分置”改革中推进宅基地取得、流转、退出等方面的改革，以达到整治农村居住环境的目的。当前农村宅基地“三权分置”改革为农业农村现代化建设提供足够空间的同时，也要能够容纳和承载未来乡村居民现代的生产生活方式，能够为农村居民提供现代化物质生活、精神生活、社会生活所需要的公共空间和公共设施。从当前全国宅基地制度改革试点地区的实践来看，通过对违章建筑的整治、超标超占宅基地的强制性退出及闲置宅基地的盘活使用，节约了大量的建设用地，为农村居民新增建房需求释放了足够的建设空间。

3.宅基地“三权分置”改革要为推动具有乡村地域特色的建筑文化繁荣创造条件

从调研的情况来看，在全国各地有不少农村都有祖先遗留下来的特色民居，如以山西的乔家大院、福建的客家土楼、广东开平的碉楼和安徽的西递宏村等为代表，少数民族地区的特色民居以土家族的吊脚楼、贵州的千村苗寨、蒙古族的蒙古包、云南傣族哈尼族的土掌房等为代表。但是，由于长期以来农村建房缺乏统一规划和建筑风格设计，造成民居外观缺乏鲜明特色和地域文化。在当前通过宅基地“三权分置”改革撬动乡村振兴，其改革必须要能够促进乡村民居风貌提升改善，形成一批体现地域文化特色民居群落。要在严格保护历史文化遗产、传统村落、民族村寨、传统建筑和保持特色风貌的前提下，鼓励通过旧村改造、城乡建设用地增减挂钩、易地搬迁等方式，分类实施农村宅基地整治。

4.宅基地“三权分置”改革要为提升乡村治理水平提供路径

乡村振兴的基础是乡村有效治理。[2]在过去，以家庭联产承包责任制制度的建立和取消农业税为代表的农村改革将农村很多地区村集体的经济实力地位和能力弱化，相当部分集体经济组织机构涣散，对村民的凝聚力不够，无法对乡村进行有效治理，而宅基地“三权分置”改革为提升乡村治理水平奠定基础。一方面，落实宅基地集体所有权是加强乡村治理的经济和基础。土地资源要素是农村最重要的生产资料，生产资料公有制的主要体现就是土地集体所有。在我国，党对农村工作的全面领导都是建立在农村土地集体所有制基础之上的。宅基地“三权分置”改革的重要一点就是要“落实宅基地集体所有权”，通过“落实集体经济组织对宅基地依法享有占有、使用、收益和处分的权利；强化集体经济组织人对宅基地使用权监管的权利”。[3]实际上是为了进一步明晰宅基地集体建设用地的产权归属，显化集体所有权的利益属性，通过强化集体经济组织的权力地位和经济实力，进而加强巩固基层党组织对农村工作的全面领导和组织凝聚力，为乡村有效治理打下坚实基础。另一方面，放活宅基地使用权是加强乡村组织力量的重要途径。据农业农村部的调查数据显示，2018年城市人口下乡人数已经突破了700万，且这一数字还有持续增加趋势。因此，通过宅基地“三权分置”改革对城市人口下乡进行有序规范引导显得非常重要，放活宅基地使用权可以为城市人下乡开辟一条通道，动员一批新乡人参与乡村建设和治理，发现、锻炼、培养一批干部，从而能够激发村庄自治活力，强化乡村治理能力。

5.宅基地“三权分置”改革要为增加农民的财产性收入提供保障

土地是财富之母，农民的宅基地是重要的财产资源。随着农业转移人口大量迁入城市以及农民务工收入比重的提升，宅基地的大量闲置不断弱化了宅基地的居住保障功能，农民对实现宅基地财产价值的愿望也更加强烈。未来随着城市化的加速以及城市包围农村导致农村开发程度的日益广泛，大量被征地拆迁的农民城市化更加需要盘活农民手中的宅基地资源以增加农民的财产性收入。基于当前宅基地产权权能和使用权流转被严格限制的事实，[4]如果宅基地使用权能够放活改革则可以大幅增加农民的财产性收入。通过逐步放开宅基地使用权主体身份限制和流转用途限制，回归宅基地的“物权”属性，并加快推动宅基地及农房使用主体的多元化和打破单一的居住功能限制进行经营性等用途开发等，农民可以在更大范围和程度上盘活宅基地以增加财产性收入。

二、乡村振兴战略框架下宅基地“三权分置”改革的实现路径

宅基地“三权分置”改革，应尊重乡村实际和发展规律。在未来宅基地“三权分置”等基本法律制度落地的关键时期，其基本实现路径应着眼于为农业农村现代化建设和城乡融合发展创造条件。

1.探索落实宅基地集体所有权

（1）明晰集体所有权主体并规定行权内容。在宅基地“三权分置”改革过程中，充分认识宅基地集体所有权在土地权利体系中不可动摇的地位，有效落实宅基地所有权主体依法享有占有、使用、处分和收益的权利，因此集体所有权主体的明晰是确保成员权利公平实现与农村土地资源有效配置的前提。为防止实践中宅基地所有权被镇（村）干部代理人控制，需进一步对“农民集体”土地的所有权主体有具体指向，确定宅基地一元化的所有权主体。建议对《民法总则》进行修编时，为最大限度地发挥农村集体经济组织的功能，可对宅基地集体所有权的主体明确规定为集体经济组织以更好地实现宅基地集体所有制的内在价值。只有将所有权主体明确和具体化，才能更加集中宅基地集体所有权权能以体现其法律意义。将集体所有权主体确定为集体经济组织后，应明确集体经济组织对宅基地所有权实现方式。从根本上说，土地集体所有是土地产权归集体，集体享有土地的占有、使用、收益和处分的权利，集体所有权最终要落实在集体管理、集体收益上。因此，首先要探索宅基地作为集体经济组织所有的确权登记，明晰集体土地产权归属。其次，依法规定集体所有权人集体经济组织对宅基地依法享有占有、使用、收益和处分权利，同时履行对宅基地初次分配、使用、流转、退出等管理职能，实事求是处理历史遗留问题。最后，由于集体是“成员”的集合体，集体经济组织要进一步保障集体成员在宅基地分配、使用、处置、收益等重大活动事项中的知情权、参与权、决策权和监督权。

（2）赋予集体所有权主体法律地位以增强其权威性。为体现宅基地所有权主体法人资格，应在明晰所有权主体的基础上将其进一步法律化，登记法定代表人，对权利主体的内涵和外延进行明确界定并加以详细阐述，赋予所有权主体人格化的权利和义务，并对其行为进行规范和约束。虽然《民法总则》将农村集体经济组织列入特殊法人，并给予其民事主体资格，有利于明确集体经济组织财产归属，防止政府利用行政手段支配集体财产，但集体经济组织由农民集体成员构成，但并未给予“农民集体”特殊法人地位，[5]需要相关法律进一步明确。

（3）赋予集体所有权完整权能让其“实至名归”。为构建行之有效的权利行使规则，应立法赋予集体所有权完整权能。首先，应赋予所有权主体完整的处分权。所有权主体被赋予法人地位后，集体经济组织便不受镇（村）行政组织公权力的约束自主分配管理宅基地。在条件允许的情况下，在符合土地利用规划和用途管制的前提下，可逐步放开宅基地对外的部分处分权，其次是收益权。确认集体所有权主体在宅基地使用权征收过程中，有权按照一定的比例分享收益。同时可赋予宅基地所有权主体一定的自主经营权以夯实回收宅基地使用权的经济基础。最后是管理权。在赋予所有权主体具有监督宅基地利用权利的同时也规定其必须履行宅基地回收的义务。[6]

2.有效保障宅基地农户资格权

（1）完善农民集体成员权制度并立法确认作为做实资格权的基础。保障好农户资格权是放活宅基地使用权的前提。由于农民资格权基于农民集体成员身份取得，为了确保资格权利合理实现并真正落到实处，农民集体成员权制度的构建及确立就显得非常重要。随着宅基地“三权分置”的提出及集体成员的固化或相对固化，集体成员权迫切需要立法进行回应。虽然成员权具有身份伦理属性，但是财产法中并没有对身份权和财产权进行严格区分，因此，对成员权的相关制度设计进行完善就显得很有必要。建议在《民法总则》的修订中，对成员权的内涵、属性、效力和救济等作出一般规定，以便有效指导民事特别法中具体成员权的相关内容。一是对成员权资格的取得和退出进行规定，可采取以户籍登记为主，综合考虑其他要素的成员资格认定标准，同时为提高规则的明确性和可操作性，可允许各地方根据当地实际设立相应细化的规则，如综合考虑基本生存保障和自然人身份等实质性的事实要素。[7]一般来说，成员资格退出的认定就以户籍迁出为准。二是规定成员权权利行使范围和内容。三是对成员权权利行使方式和规则进行规定。从意思表示的形成机制和法律约束力来看，决议行为是独立的民事法律行为，那么可将决议行为作为成员权的主要行权方式。

（2）赋予“资格权”法律地位以保障资格权行使有法可依。宅基地资格权被定位为以身份权为基础的综合性财产权利，遵循“物权法定”的基本原则，“资格权”属于用益物权，应得到法律认可。建议：一是在《物权法》、《土地管理法》等相关法律中明确规定“资格权”为用益物权；二是明确规定“资格权”的认定标准、权利内涵、性质和权利行使程序、规则、方式等相关内容；三是采取“登记生效主义”，将“资格权”纳入不动产统一登记，通过发放证书的方式将农户资格权确定下来，并在资格证书上载明“资格权”具体权能、监督权限、到期收回等注意事项。《土地管理法》应对宅基地农户资格权做出登记取得的规定，《物权法》应明文规定资格权的取得、移转和灭失等内容。

（3）确定资格权主体的认定和取得方式作为行使资格权的前提。资格权具有明显的身份属性特征，是基于特定人群赋予的一种权利。中央“一号文件”已经明确规定了宅基地农户资格权的拥有主体是农民集体成员，但是资格权是依附“成员权”而存在的，但是其权利范围比“成员权”要小。在资格权的认定方面，由于农村集体成员身份是以人为认定单元，为了与集体成员认定相衔接，应完善宅基地资格权的确认方式采取“按人认定”。但宅基地分配又是以户为单位，因此又应当以户为单位采取“按户实现”的方式探索落实集体经济组织成员宅基地资格权。如果资格权依托于村民自治组织而存在，那么资格权的认定主体应当由村委会承担，谁拥有宅基地资格权则通过村民（代表）大会表决确定；如果资格权依托于村集体经济组织而存在，那么资格权的认定主体应当由集体经济组织承担，谁拥有宅基地资格权以集体经济组织成员（代表）大会表决确定。但是，考虑到目前全国农村还有一半以上的村庄没有成立集体经济组织，那么在全国范围内统一资格权的认定具有一定操作难度，其具体认定标准和办法也应当通过集体内部成员召开（代表）大会协商表决。至于宅基地资格权的取得方式也有很多，有初始取得、出生取得、迁入取得、协商加入取得等，[8]但是具体的取得方式则需要通过村民（代表）大会或集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上的成员（代表）同意方可实施。原则上集体成员以户籍作为划分依据，对于回乡安置、就业安置、人才引进的，由县级政府研究制定到村落户的相关政策。

（4）确定资格权的权利让渡与表达方式以更好维护农民基本权益。在资格权的权利让渡方面，首先需要对资格权的属性进行认定。如果将农民资格权视为一种农民最基本居住权利的保障，那么资格权就具有基本保障功能，是不能进行转让的，只要农民够资格就提出申请，不符合条件时就自动退出。如果将资格权视为一种类财产权利，应当允许转让获得收益。在资格权表达方式上，也需要对资格权的属性进行认定。如果把资格权视为农民基本的居住保障，那么农民在满足条件时可以获得资格权，在不符合条件时也会失去资格权。如果将资格权视为一种类财产权，则可以通过颁证的形式以便在市场上进行交易。

（5）明确资格权的实现形式与范围以更好保障农民利益。资格权的具体实现形式包括三方面：一是资格权保障。探索建立“集体经济组织成员相对固化、初始分配公平取得、新增成员市场配置”的宅基地资格权分配制度。对于拥有宅基地分配资格的主体，以集体经济组织成员资格和家庭农户为控制标准，通过“按人分配、按户控制”的方式无偿分配宅基地资格权，探索在不同区域内农民户有所居和财产权益的多种实现形式。探索改变单纯以宅基地使用权作为资格权的实现方式，允许资格权拥有主体通过申请公租房、廉租房、经济适用房、购房补贴和换股权、换现金等多种资格权实现形式。对于无后备土地资源提供宅基地的地区，可探索将资格权与城镇住房保障体系相衔接，将无法享受资格权又符合申请城镇住房保障条件的农户纳入城镇住房保障系统。二是资格权保留。对于符合宅基地分配条件暂不申请宅基地或将占用的宅基地无偿退还给集体的农户，将保留其资格权，将来需要宅基地时可重新提出申请；对部分有退出意向但又不想彻底失去宅基地资格权的农户，要保留其资格权可探索“留权不留地”、颁发地票期权等方式实现。三是资格权退出和重获办法。鼓励有条件的农户自愿有偿退出资格权；探索对于符合宅基地分配条件的农户自愿放弃申请宅基地或者将占用的宅基地退还给集体给予一定的经济补偿；不得允许资格权向“农民集体”外部流转；探索建立宅基地资格权重申制度。一般来说，宅基地资格权主要在本集体内部实现，对于人口规模较小的村庄还可探索宅基地使用权跨集体实现以便进一步丰富资格权实现形式，但对于跨集体申请宅基地使用权的主体必须符合“一户一宅”等条件。由于宅基地资格权属于农民集体内部成员享有，禁止宅基地资格权向“农民集体”外部流转。

3.适度放活宅基地和农民房屋使用权

（1）探索建立宅基地有偿使用机制为宅基地使用权自由流转的前提。对于因历史形成的“一户多宅”、超标占用宅基地以及非本集体经济组织成员除继承房屋以外占有和使用的宅基地，探索建立由农村集体经济组织主导下的有偿使用制度，明确有偿使用标准，超出规定面积部分实行有偿使用。可选择部分省、市试点修订省级土地管理实施办法等方式，将宅基地超标部分有偿使用纳入宅基地管理范畴，同时明确规定宅基地有偿使用的内容、收费标准、收益用途、约束机制等。

（2）探索宅基地和农民房屋使用权放活方式以更加有效释放资产价值。在落实宅基地集体所有权和保障农户资格权的前提下，允许逐步通过合法方式有条件流转。合理设定宅基地使用权流转期限、途径和用途，确定宅基地和农民房屋通过转让、出租、互换、入股、继承、赠与等方式流转的适用范围。对宅基地使用权人设定流转前置条件，合理设定宅基地使用权期限，并根据村庄规划设定宅基地上房屋建设标准、使用用途等；产生债权意义上的房屋及宅基地使用权，不可担保融资。在规划控制和期限限定的情况下，不应对宅基地上房屋建筑类型和用途进行限制，也不应限制受让主体身份；应逐步放开社会投资主体获得宅基地使用权后的各种限制，社会投资者不仅可以直接经营宅基地，还可以将宅基地的剩余期限进行出租、转让、抵押等；城镇和乡村居民可以利用自有住宅依法从事休闲、旅游经营等。

4.妥善处理各项权能之间的关系，防止发生权能冲突

理论上，宅基地所有权归“农民集体”所有，但是农民集体是个集合概念，所有权主体的虚置在实践中弱化了对资格权和使用权的统辖作用。农户资格权是被国家相关法律法规赋予“农民集体”内部成员所有，但并不是所有权主体主动赋予的，因此所有权对资格权的统辖作用弱化。现实中，宅基地所有权主体在管理动力和激励机制缺乏的情况下对农户宅基地的使用监管处于真空状态，因此也导致所有权对使用权的统辖作用弱化。在“三权分置”中要放活宅基地使用权，资格权和使用权也会产生冲突。如果宅基地使用权为农户独自享有，那么资格权和使用权为一体；如果具有资格权的农户将部分宅基地使用权流转给了第三方（承租人）使用，如果受让主体违规使用了宅基地，资格权人应如何干涉第三方？宅基地所有权人是否有责任和义务进行监督和管理？当宅基地使用权的承租人需要履行违约赔偿时，应首先满足所有权人还是资格权人的利益？甚至当所有权人、资格权人和使用权人为共同利益的需要“同谋”改变宅地基使用用途或造成负外部性，那么又该谁来负责监督和管理？学者普遍认为，宅基地所有权是基础权利，资格权和使用权是派生权利，所有权对资格权和使用权具有统辖作用，资格权和使用权对所有权具有制衡和对抗作用，且资格权和使用权内部也具有制衡和对抗作用。[9]因此宅基地“三权分置”改革的顺利实施，不仅要厘清“三权”的权利边界，明确其权能属性，还要理顺各项权能之间的关系。因此，要毫不动摇坚持集体所有权地位，保障农民基本居住权，同时让农民集体利益不受损，以此作为改革的出发点和落脚点。具体来说，一是要落实所有权，通过立法明确所有权主体并确立其法律地位，赋予其完整权能，使其能够对资格权和使用权发挥统辖作用。二是要保障资格权，进一步完善成员权制度，明确资格权的权利边界、取得范围和方式，赋予资格权法律地位，并给资格权颁证以保障其财产权利的实现；放活使用权，应明确流转范围、用途和方式，拓宽其权利转换后转让途径，允许农民在宅基地上建房自住或营商，放开受让主体身份限。